治理规划 | 邹兵、洪武扬：高度城市化地区生态空间治理方式的探索与思考——兼论深圳城市生态空间治理路径的创新

导读

中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《治理·规划II》一书，阐述了对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解，在高质量发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“治理规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

本文字数：9988字

阅读时间：30分钟

作者 

邹兵，中国城市规划学会理事、 城乡规划实施学术委员会副主任委员、学术工作委员会委员，深圳市规划国土发展研究中心总规划师、教授级高级规划师

洪武扬，中国城市规划学会会员，深圳市规划国土发展研究中心副主任规划师、高级工程师

引言

改革开放四十年，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程， 同时也伴随着产生资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题。进入新的历史发展阶段，中央把生态文明建设放在国家战略的突出地位，出台了一系列政策文件推进国家体制改革；十九大之后更是将建设生态文明提升为“千年大计”，以宪法之名确立生态文明的重要性。与此同时，国家层面推进空间规划体系改革和自然资源监管体制机制的创新，以提升城市空间治理能力，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

城市生态空间治理一直是城市研究领域关注的核心课题。对于高度城市化地区而言，城镇空间的开发建设通常都居于主导地位；而作为公共资源的生态空间则在强劲的发展需求压力下往往都有意或被动地让步于城市开发。长期累积叠加的结果就是生态空间被大量吞食挤占，最终又影响城市建设发展的质量提升。在当前新的形势要求下，城市研究需要提倡一种以生态为前提和核心的新型城市发展模式，这对于完善国土空间规划体系、有效治理生态空间具有前瞻性和基础性的价值和意义（吴岩，等，2020）。

深圳进入 21 世纪后，城市在经过 20 年的超常规快速发展后率先遭遇到人口压力巨大、土地和空间有限、能源和水资源短缺、环境承载力透支等“四个难以为继”的制约。深圳以保持土地生态系统可持续性为目标，于 2005 年在全国首次划定基本生态控制线，成为第一条抑制城市建设无序蔓延、严格保护生态空间的管控边界，开创了城市生态用地保护与空间管理的新格局。本文尝试通过对深圳作为高度城市化地区的生态空间治理历程的回顾和总结，探讨新形势下该类地区生态空间的渐进式治理路径，既为破解深圳面临的生态空间管理的现实困境提供建议方案，同时也为其他城市和相关研究提供理论和实践上的参考。

一

城市生态空间治理的概念和特征

1

 生态空间与城市生态空间治理

2017 年中办国办印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》对一般意义的生态空间进行界定，即具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等^A。从地理空间分布区位来看， 城市地域的生态空间多处于城市边缘，城市建成区非连续性分布，是长期以来， 人类顺应自然地形地貌及生态资源进行城市建设开发而逐步形成的（陈柳新，等，2018），指具有自然特征、提供生态服务或生态产品的城市国土空间。

从理论上对高度城市化地区生态空间进行解析，受高度集聚的人类活动影响， 城市生态空间呈现出与自然生态空间完全不同的特点——空间异质化和功能复合化（戴晴，等，2018）。城市生态空间是城市物理空间的一部分，天然具有空间特征，表征为不同地类在平面及立体分布的边界范围。同时，城市生态空间作为一种空间场所，兼具“自然的服务”和“社会的服务”等多重功能：既是森林、湿地、草地等自然资源的载体，需要发挥固有的生态功能，作为一类公共产品还需要为城市居民提供休闲游憩服务，以提升城市人居环境质量。

城市生态空间治理是综合运用系统工程的方法去协调人与自然、经济与环境、局部与整体在时间、空间上的耦合关系，对城市生态空间进行系统管制、引导、协调和监理。基于空间治理的公共政策属性，治理范畴包括空间形态和空间资源等管理对象的认识识别，也包括选择或制定合适的管理政策并组织实施，并根据对权益主体的及时评价政策进行必要的调整。

2

高度城市化地区生态空间治理的多维特征

从本质上说，城市生态空间与自然生态空间的基础特征是一致的。高度城市化地区生态空间之所以具有其独特的特点，在于高度集聚的人口及其活动带来的空间异质化和功能复合化，导致城市生态空间的治理具有整体性、精细化和人文性等多个维度的特征。

1.2.1   强调治理对象的整体性

自然资源管理的最主要特征之一在于整体性（邹兵，2018）。构建一个安全的、可持续的城市生态空间格局，意味着如何选择、维护和引入某些关键部位的斑块， 作为生物流通的“桥梁”，以此来优化生态源地间联系的廊道，其实质是整合生态系统服务的空间异质性识别与管治。通过织补破碎化的城市生态空间，打通空间联通廊道，联通自然保护地和各类开敞空间等重大生态斑块与生态基底，构建完整的生态网络空间结构，以优化提升城市生态系统的质量和稳定性。

1.2.2   强调治理水平的精细化

城市生态空间极其有限，由于长期以来承担功能角色的多样性，人类活动的高度参与，使得其管理主体、权属状态、涉及的权益主体等非常复杂，其各方的利益诉求也是多元和复杂的，简单粗放式的管理方式难以有效支撑。需要建立分级分类管理模式（盛鸣，2010），依据管理主体和职责划定基本管控单元，根据生态功能定位、用地布局、相关法律法规要求等，制定保护和开发强度等控制指标， 实施精细化、差异化管控。

1.2.3   强调治理体系的人文性

城市建设背景下，部分原生的生态空间逐步消失，代之以人工、半人工的绿地， 从这个意义上看，城市生态空间是自然、半自然、人工生态单元的集合。高度城市化地区土地利用具有功能高度复合的特点，其生态空间所承担的功能也并非“纯粹的生态保护”，也要为城市居民提供更高品质的生态产品和更可接近的生态空间。为契合高度城市化地区生态空间功能复合化带来的多元目标需求，迫切要求治理政策转向严格控制与功能引导相结合。

二

深圳城市生态空间治理的发展历程与面临的困境

1

深圳城市生态空间的基本构成

对于深圳而言，城市生态空间具有稀缺性，在城市开发建设活动中需要重点保护。结合实际，深圳对生态空间给予了更广泛的定义：既包括建成区外对维持自然生态系统起结构作用的林地、草地、湿地、河流、湖泊、滩涂等蓝绿资源基底空间，也包括建成区内对生态环境改善起积极作用的重要的公园绿地、防护绿地等绿化景观空间，以及出于生态安全格局考虑必须要进行控制与修复的现状建设空间（图 1）。

图 1 深圳城市生态空间要素构成

基于深圳生态空间的基本构成，除蓝绿基底、绿化景观等自然生态系统保护修复外，空间治理的焦点在于因生态安全格局考虑纳入的现状建设用地部分 ^B，尤其在深圳特殊的经济社会背景下，由于土地资源的日益稀缺和价值的激增，空间管制与原住民利益存在更显著的冲突。

2

深圳城市生态空间治理体系的初步建立

2005 年深圳市在全国首次划定基本生态控制线，在全国产生巨大影响，并入选了“深圳经济特区 30 年 100 件大事”。通过基本生态控制线的划定，深圳建立了城市生态空间治理的基本框架，属国内首创，亦是国内规划界的一次创新，对遏制城市建设无序扩张，维护城市空间结构，保护生态环境资源，保障城市生态安全起到了关键性作用。

2.2.1   空间上确立生态保护控制界线

划定基本生态控制线并依“线”管控，深圳率先开展了城市生态空间保护与管理的创新探索。基本生态控制线，是为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合本市实际情况划定的生态保护范围界线。空间上涵盖了深圳主要的水源保护区、风景名胜区、自然保护区、森林及郊野公园，城市主干河流、水库及湿地，也包括了维护生态系统完整性的生态廊道和绿地（深圳市人民政府，2005）。

2.2.2   构建生态空间管理政策体系

管理体系的构建以制定和完善配套政策为目标，目前深圳已建立了以基本生态控制线管理规定和实施意见为核心的制度体系，内容涉及新建项目准入、存量建筑疏导、优化调整、生态补偿等各类活动规定。在 2005 年颁布《深圳市基本生态控制线管理规定》之后，于 2007 年又颁布了《深圳市人民政府关于进一步

规范基本生态控制线管理的实施意见》，进一步明确了管理实施的操作细则；并于2013 年进行修改，提出要结合生态功能的差异性和多样性，划分不同类型的管理区域，并制定相应的生态环境保护、建设活动限制及产业准入政策。

此外，为指导开展生态控制线优化调整工作，严格规范线内新增建设活动的规划选址工作，深圳陆续颁布实施了《深圳市基本生态控制线优化调整工作指引（试行）》《关于进一步规范基本生态控制线内新增建设活动规划选址工作的通知》等，并系统研究了深圳市基本生态控制线的考核指标、标准及方案制定，进一步丰富和完善生态空间管理政策体系。

3

深圳城市生态空间治理中面临的现实困境

2.3.1  空间管理的权威性遭受挑战——外部性难以消除

从空间使用的角度，城市化进程中“土地换发展”的模式使得城市扩张远远超过人们的预想。生态管制空间的划定和管制压缩了部分建设空间，或限制了某些功能的发展，将不可避免地触及部分地区和群体的利益。在发展思维方式无法迅速转变的情况下，关于基本生态控制线的博弈走入“囚徒困境”：生态环境保护人士质疑设施项目准入对生态资源保护产生了严重威胁；而城市建设者则抱怨部分城市必需的基础设施难以在空间上进行落实；原社区住民则指责被剥夺了发展权利而造成的不公。短期内“生态保护束缚经济发展”的讨论难以避免，而这主要是基于对生态价值的考虑远远多于经济价值的考虑。

从经济学的角度，外部性的概念指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形（萨缪尔森，1999）。生态空间与资源具有典型的外部经济与外部不经济效应。生态空间对非生态区域发挥着生态效益， 而非生态区域并未对此付费；非生态区域的污水、空气污染或人类活动在生态空间造成的环境损害，生态区域却没有得到补偿。生态补偿的理论基础是外部性原理， 当前生态空间有关生态补偿制度不健全，更加剧了社区发展的不公平，需要逐步完善区域性生态经济补偿制度。

2.3.2  生态质量提升行动尚未形成——网络结构问题突出

深圳在 2013 年经历全市范围的整体调整及之后新增的个案优化调整需求，生态控制线依然保持在 974 平方千米的规模。整体上，基本生态控制线构筑了深圳重要的自然生态空间，覆盖了全市 90% 以上的灌木林、98% 以上的天然林，涵盖95% 以上的水库、28 条干流以及一级水源保护区，拥有全市 80% 以上的野生动植物资源。维持生态空间的总规模不变，一定程度上彰显了深圳多年来政府治理能力的成效。但也需要清醒地看到，单纯依赖规模总量依然难以支持数量和质量全面提升目标的实现。目前，深圳市尚未形成对生态质量提升的常态化行动，诸如生态空间存量建设用地清退、生态修复等，这些行动的开展对局部受建设侵蚀严重的区域具有紧迫性和必要性。具体的，深圳市生态网络面临内外部扰动风险，生态廊道的组团隔离、生物通道和通风走廊功能有待恢复。规划建设二十余条生态廊道断裂度指标均值超过 20%^C，个别廊道的建设清退取得一定成效，但廊道连通性的恢复工作仍需持续开展。

2.3.3   既有政策的协同力度不够——重管制而轻救济

深圳的生态空间作为高度城市化地区的地域空间，并非纯粹的无人区。全市共有 312 个社区全部或部分位于生态空间，其中共有 12 个社区全部位于生态空间，

33 个社区 80% 的社区面积位于生态空间；2020 年生态空间内居住的人口仍有大约 59 万。由于这些社区全部或部分建成区被划入生态空间，但相关的规划和配套管理政策未同步制定等原因，一方面造成了生态用地功能受损现象，威胁城市生态安全；另一方面，由于规划和配套政策的相对滞后，导致实施过程中出现一些问题，例如：指导建成区利用和更新改造的具体政策标准不到位，造成已建成的厂房在使用上受到限制；城市更新缺乏依据，原旧工业区等的改造难以进行。

根据深圳市第三次经济普查数据（2013 年），生态空间内社区产业总收入约占全市的 0.03%，建设用地的地均收入不足深圳市平均水平的 1/5，社区经济效益表现欠佳；只有田面、塘头等少数社区表现略为突出，能够达到或接近全市水平， 地均收入分别为 6678 元 / 平方米与 5097 元 / 平方米。位于生态管控范围内的社区表现出对基本生态控制线比较强烈的抵触情绪，社区层面要求解决发展问题的呼声日益强烈，甚至采用上访方式表达诉求。据不完全统计，2007 年以来，涉及生态空间内社区发展的人大政协提案就多达 50 多件。

三

构建新形势下深圳城市生态空间治理体系框架的思考

城市生态空间是生态文明建设的载体。深圳多年来一直秉承生态优先理念，在探索城市与自然和谐共生的发展路径上取得显著成效。当前深圳进入建设粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区的发展动力“双区驱动”、经济特区和先行示范区的政策优势“双区叠加”的黄金发展期，城市未来关注的重点是着力提升生态空间治理能力现代化水平，支撑构建城市绿色发展新格局。

基于深圳城市生态网络特征和空间管治内涵，笔者认为城市生态空间治理的整体框架（图 2）可以归纳为：以兼顾刚性管控和弹性引导为治理理念，通过法律法规与管治议相结合管治生态空间；以“空间系统＋社会系统”二维互动为治理模式，从单纯的地理空间转向多维度关系的融合；以权益实现创新管理为治理工具，构建空间利益诉求通道；以利益平衡协调生态空间关系，实现从空间管制走向空间治理的模式转变。

图 2 城市生态空间治理框架示意

1

治理理念：兼顾刚性管控和弹性引导

城市生态系统与经济社会系统是城市这个宏观复杂巨系统的两个组成部分， 二者之间既相互竞争又相互作用。刚性是规划管理自身具有的内在特征，通常比喻不能改变或通融；而若一味追求对生态系统刚性控制方法，可能导致治理的实施性更差。因而引入弹性问题研究思路往往会成为一种必然选择，其核心在于适应系统的变化特征。

考虑社会经济系统处于变化状态，城市生态空间治理的弹性思维一般适用于管制范围的优化调校与动态调整。兼顾刚性和弹性，既要从程序上保障生态管制空间的权威性，又必须以务实的态度通过科学调查和严谨论证，保证优化调校与动态管理机制的建立。深圳于 2013 年完成了一次整体性的调整程序，优化调整的根本出发点是解决划线前已建成的各类合法建筑物、构筑物的诉求，并兼顾社会基层民生发展、公益性及重大项目建设需求。在保证生态空间规模总量不减少的前提下，调入用地面积 15 平方千米，主要为山体林地和公园绿地；调出用地面积15 平方千米，主要为生态控制线划定前已建成的工业区、公益性及市重大项目建设用地。

2

治理模式：“空间 + 社会”渐进式体系

空间是社会关系的载体与容器。城市生态空间的治理在多个维度上有不同的理解，诸如土地利用、生态安全、政策制度等，需要体制系统通过法律、法规、政策等手段来调整生态系统和社会经济系统之间的关系，融合“空间 + 社会”两个视角，确保二者遵循可持续发展原则形成良性互动。

首先是“生态系统的关系维”。空间边界是空间形式的基础构件，也是空间治理的基本对象。通过划定和维护生态网络要素的空间边界，强调生态空间具有不同的性质或功能，进而对空间进行细分，以基本生态空间保护保障城市生态系统健康和服务功能完整。

其次是“经济社会系统的关系维”。社会关系是空间内涵的集中表现，也是空间治理的核心要义。关系协调即是要通过相关利益主体的共同协商和相互妥协， 以生态文明共识协调各方的生态资源利用和生态环境保护行为。由于城市生态空间涉及相关利益主体众多、利益诉求存在差异，政府“自上而下”的垂直管理方式常常不能充分反映民意并难以实现利益均衡。需要探索保护与发展共赢新路径， 探索转型引导激励机制，积极引导社区转型发展。

3

治理工具：以权益实现创新管理的实施路径

空间治理的过程是多元利益相关者参与的过程。城市生态空间治理绝非单纯的技术问题，而是直接面对复杂利益关系，涵括土地、规划等社会经济的综合性问题。尤其在深圳土地资源紧约束以及复杂的土地历史遗留问题的背景下，更需要从复杂的利益关系入手，综合运用规划、土地以及财税等多种政策调节手段， 构建完整的生态空间权益体系。通过向多元利益相关者利益平衡基础上的合作运作模式转变，并且采取多样化的激励手段推动政策网络的运作以实现城市空间的有效治理（马学广，2011）。

基于空间权益的治理路径，可以理解为一种多元主体互动达成的空间资源合理配置的区域综合治理和区域管理模式。构建生态空间权益实施路径，需要在对生态空间的土地类型进行分类的基础上，结合对空间权益的界定和权益体系梳理， 确定不同类型生态用地的空间权益。区别于建设空间，研究中将权益构成分为两大部分，即“基本权益”以及“因管制而产生的其他权益”（表 1）：①基本权益以土地权利为基础，分为用益物权和处分权，其中用益物权又可细分为使用权和地役权；②“因管制而产生的其他权益”具体包括“建设发展权（依既有约定等量置换、建设发展转移）”“经济补偿权”“其他权益”等。                           

表 1  生态空间权益体系构成一览表    

注：打“√”部分，表示该类用地主体拥有该项权益，“—”部分，表示该类用地主体不拥有该项权益。

四

创新深圳城市生态空间治理的实施路径

1

重构空间关系

生态空间治理需要把握好自身功能多元性、空间差异性、利益关系复杂性的特点，使生态资源环境的公共物品属性凸显国家治理现代化的“以人为本”（王丽，等，2018）。自 2018 年以来，深圳市按国家的统一要求划定了生态保护红线、城镇开发边界、永久基本农田保护红线等，从管制空间优化的角度对城市生态空间实施分级分类管理，并进行生态空间用途管制的顶层设计，提出了以保障城市生态安全格局为目标的生态网络建设指引。

4.1.1  分级分类：划分空间管控分区和基本单元

分级即管控事权分级。结合生态重要程度和敏感程度评价结论，深圳于 2018年划定了生态保护红线，并在 2020 年整合自然保护地范围，二者合一形成完整的陆海生态保护红线。由此，城市生态空间划分为三个不同等级的管制区域（图 3），衔接并体现各级政府权责。一级区（生态红线区）对接生态保护红线，是城市生态资源核心区域，实行最严格的保护措施，由国家统一管理。二级区（生态缓冲区） 对接城市开发边界，包括城市重要的生态功能区和生态敏感区，市政府落实管理主体责任，并由国家进行监管。三级区（生态协调区）为维护城市生态系统连续性的其他区域，区级政府落实管理主体责任，由市政府进行监管。

图 3 深圳生态空间管制分区体系（草案）

分类即在空间分级的基础上，融合资源评估、形态结构、功能定位、管理需求等多重分析进行空间单元划分。鉴于深圳高度城市化的特点，在城市开发边界外区域探索编制以生态为主导功能的单元详细规划，试行“详细规划 + 规划许可” 的管制方式，促进自然资源精细化管理和高质量发展。从分级分区管控规则与管控模式、准入条件、土地用途转用要求等方面进行用途管制的顶层设计，根据相关法律法规要求，梳理符合生态管理目标的功能用途，并结合其环境影响，建立逻辑结构清晰的分类准入清单。

4.1.2   网络化：统筹蓝绿交织的开敞空间体系

生态空间网络体系构建可以被视为对于维护、管治特定地段某种生态过程有着重要意义的关键生态要素。立足区域生态安全格局，《深圳市国土空间总体规划（2020—2035 年）》提出构建“四带、八片、多廊”的全域生态网络空间结构（图 4），统筹“山水林田湖海”等保护类要素布局，强化各类自然资源保护利用，构建完整连续的生态网络体系。其中，“四带”承担区域生态系统连续性的重要功能，包括生态保育带和滨海生态景观带；“八片”是对城市有重要生态影响的功能源点；“多廊”是指对构建稳定的生态网络结构具有重要作用的各类生态景观廊道，包括区域绿地连接绿廊、城市组团隔离绿廊和蓝绿生态景观通廊。

图 4 “四带、八片、多廊”生态网络空间结构（草案）

针对 24 条生态廊道，深圳市提出针对性的用地管控和生态修复要求，提升野生动植物等生态要素间的连通性，以形成有机整体。有效的廊道宽度是重要条件， 其中区域绿地连接绿廊宽度控制在 200 米以上，特殊情况下最窄处不少于 100 米；城市组团隔离绿廊宽度控制在 200 米以上，特殊情况下最窄处不少于 100 米；蓝绿生态景观通廊宽度控制，如在现状非建设区内河流，两侧各控制宽度不少于 60米，现状建成区内两侧各不少于 30 米。

2

调适社会关系

以控制发展建设为导向的生态空间保护和管理毫无疑问对当地居民的传统生产和生活方式产生很大约束和影响。党的十九大以来，完善体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，被纳入国家推进生态文明建设战略的重要内容。在深圳土地资源紧约束以及复杂的土地历史遗留问题的背景下，生态空间治理更需要从复杂的利益关系入手，综合运用规划、土地以及财税等多种政策调节手段调适社会关系。

4.2.1   生态社区的转型发展

限于自身土地资源和管制约束，社区经济发展模式遭遇增长困境。生态管制要求社区探索与之相适应的经济发展模式，发展模式转变首先要对生产关系进行调整，即集体经济组织由生产资料的提供者转变为生产直接参与者，其前提是需要明晰集体经济组织产权，确立集体经济组织独立的市场地位。坚持自上而下的政府引导与自下而上的社区转型相配合，才能有效缓解生态保护与经济发展二者对立的困局（孙瑶，等，2014）。

探索生态空间城市更新和土地整备新机制，将生态社区作为一类特殊地区， 在现行城市更新和土地整备技术规范中增加相应要求，包括人口控制、规模控制、低碳产业发展、土地使用、空间环境、绿色交通、绿色市政、绿色建筑、环境保护等， 将位于生态空间内的 312 个社区划分为中心城区型、基础发展型、原始村落型和特殊保护型等，结合不同类型社区的区位、所处阶段和发展诉求等制定对应的政策措施。

同时，针对生态社区产业发展转型问题，结合社区产业用地面积、产业建筑数量、产业结构、产业收入等情况，构建生态社区存量产业转型发展“政策工具箱”（图 5），识别就地转型、线外置换、线内清退的不同类型空间，针对不同类型建立产业的空间指引，推进生态社区存量产业空间的系统处置，引导产业有序转型。如以田面、梧桐山为代表的社区转型发展以文化创意设计类产业为主，兼顾发展民宿、农家乐等旅游相关产品。

图 5 生态社区产业转型发展“政策工具箱”

4.2.2  利益主体的权利救济 

生态保护是一种具有外部性的经济社会活动，往往以牺牲部分人的当前利益来获取社会大范围的长远收益，由此产生了两类权益主体——生态保护参与者和生态服务受益者。位于生态空间的社区居民被动地成为生态保护的参与者，他们的居民生活和企业发展明显受到生态空间管控的影响。生态管控对土地发展受限地区相关权利群体所带来的福利损害应当得到广泛关注。实施层面，通过细分界定不同产权用地的权益状态，区分其价值受损的程度，并采用不同的生态补偿和权益实现方式，如货币补偿、产权置换、限制性发展等。需要从生态严控转向对生态空间村民的权利救济，探索土地发展权交易、开发权转让、生态补偿、自然资源资产核算等多种生态权益保障方式。首先要明确问题和目标，调查和分析两类权益主体的需求，建立“谁保护谁受益、谁受益谁补偿、谁破坏谁付费”的基本原则。然后设计出不同的权益产品，构建合适的利益分配机制，将所作的不同的方案进行比较和评估，实现生态效益、社会效益和经济效益最大化。最后选择其中之一进行深化至可操作层面付诸实施，降低负的外部性，并强调在实施过程中要注意根据调查或评估进行调整，具体如图 6 所示。

图 6  生态空间权益救济的构建程式

五

结语

回顾过去十多年来，深圳市生态空间治理历经了空间划定、政策设计、分级分类、空间权益实施等过程。在初级阶段（1.0），首创和奠定了生态空间治理的基本体系；过渡到中级阶段（2.0）后，按照分级分类精细化管理要求重构了空间体系；当前发展到高级阶段（3.0），需要面向社区和主体探索和推进生态空间权益实施，从社区发展、产业转型、生态补偿等方面调适社会关系。深圳城市生态空间治理路径的渐进式演进，实际上是深圳对生态空间管理面临更加复杂、深层次的矛盾问题的化解，是高度城市化地区对更加综合的生态服务功能需求的应对。

支持生态文明建设是当前国家空间治理的重点任务。随着生态保护与城市发展问题的尖锐化，划定生态管控区并建立完善的生态管理制度已然成为中国各大城市的广泛共识。深圳对于生态空间治理的多年持续探索，特别是以空间形式解构空间边界管治、以社会内涵透视空间利益协调，在城市生态空间管制与权利救济中寻求平衡的做法，可以为我国其他城市生态保护空间规划管理提供借鉴。

必须重视的是，单纯图纸上的空间划定或审批后现场的标识设立和放桩定界， 并不能完全杜绝突破生态管制空间的非法建设情况。如何推进生态空间的立法工作，综合多手段的生态补偿政策，进一步将生态资源保护管理纳入政府绩效目标考核体系？如何进一步建立健全生态空间综合监督制度？这将是今后深圳生态空间治理仍然需持续努力探索的重要课题和方向。

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注释及参考文献（上滑查看全部）

注释：

A 生态空间的概念来源于：中共中央办公厅，国务院办公厅 . 关于划定并严守生态保护红线的若干意见 [Z]. 2017.

B 统计数据表明，深圳市基本生态控制线内有现状建设用地面积约 114 平方千米，其中住宅用地面积约 12 平方千米。

C 本研究中的断裂度指标，指位于生态廊道范围内的现状建设用地面积占比，该指标值越大， 表示生态廊道的连通功能越差。

参考文献：

[1]   陈柳新，洪武扬，敖卓鹄 . 深圳生态空间综合精细化治理探讨 [J]. 规划师，2018，34（10）：46-51.

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[3]   马学广 . 大都市边缘区制度性生态空间的多元治理——政策网络的视角 [J]. 地理研究，2011，30（07）：1215-1226.

[4]   萨缪尔森，诺德豪斯 . 经济学 [M]. 北京：华夏出版社，1999：263.

[5]   深圳市人民政府 . 深圳市基本生态控制线管理规定 [Z]. 2005.

[6]   盛鸣 . 从规划编制到政策设计：深圳市基本生态控制线的实证研究与思考 [J]. 城市规划学刊，2010，S1：48-53.

[7]   孙瑶，马航，邵亦文 . 走出社区对基本生态控制线的“邻避”困局——以深圳市基本生态控制线实施为例 [J]. 城市发展研究，2014，21（11）：11-15.

[8]   王丽，宫宝利 . 京津冀区域生态空间协同治理研究 [J]. 天津行政学院学报，2018，20（05）：38-44.

[9]   吴岩，王忠杰，杨玲，等 . 中国生态空间类规划的回顾、反思与展望——基于国土空间规划体系的背景 [J]. 中国园林，2020，36（02）：29-34.

[10]  邹兵 . 自然资源管理框架下空间规划体系重构的基本逻辑与设想 [J]. 规划师，2018，34（07）：5-10.

征

集

公

告

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